Recent Posts

Соглашение об Общем авиационном пространстве с ЕС: проблемы и перспективы подписания

В Киеве состоялся круглый стол "Быть ли Украине в авиационном пространстве ЕС? ", во время которого были представлены результаты исследования переговорного процесса по Соглашению об Общем авиационном пространстве с ЕС (ОАП), выполненного ОО «Европа без барьеров» (ЕББ), а также обсуждено текущее положение дел в этой сфере. На круглом столе присутствовали около 60 человек, в т.ч. отраслевые эксперты, представители госорганов и авиакомпаний.

Аналитик ЕББ Екатерина Кульчицкая представила результаты проведенного в апреле—июне 2016 г. исследования переговорного процесса по Соглашению об ОАП, назвав выявленные проблемы и возможные пути их решения.

Как отмечается в исследовании, подписание Соглашения об Общем авиационном пространстве между Украиной и ЕС является одной из приоритетных задач. Имплементация Соглашения об ОАП (далее — Соглашение) предусмотрена Соглашением об ассоциации между Украиной и ЕС от 2014 г., Планом действий КМУ на 2016 г. и Стратегическим планом развития авиационного транспорта на период до 2020 г. Присоединение Украины к авиационному пространству ЕС приведет к повышению уровня безопасности полетов, увеличению предложения на рынке услуг по пассажирским авиаперевозкам и как следствие — снижению цен на них и привлечению инвестиций в авиационную промышленность.

Целями создания Общего авиационного пространства ЕС с третьими странами являются постепенная либерализация авиационного рынка и гармонизация законодательства в сфере гражданской авиации. Существование ОАП обеспечивается на основе всеобъемлющих соглашений между ЕС и третьими странами в сфере воздушного транспорта. Подобные соглашения в т.ч. были заключены ЕС с Грузией и Молдовой. Всего в Общее авиационное пространство с ЕС входит 43 страны.

Несмотря на официально объявленную готовность украинской стороны, подписание Соглашения откладывается с2013 г. Главной причиной является отсутствие консенсуса между Испанией и Великобританией относительно формулировки редакции п. 31 «Территория» ст. 2 «Определение» данного Соглашения в части территориального статуса Гибралтара.

Результаты опроса по проблеме присоединения Украины к ОАП

В исследовании уделено особое внимание определению проблемы откладывания подписания Соглашения. Так, в апреле—июне 2016 г. был проведен опрос экспертов из числа представителей органов госвласти Украины, международных организаций и правительств зарубежных стран, бизнес-компаний, аналитических центров, высших учебных заведений и профильных СМИ, в ходе которого были названы 2 основные причины откладывания подписания Соглашения.

В частности, мнения экспертов относительно первоочередных причин откладывания подписания Соглашения разделились. По официальным данным Еврокомиссии, Комитета ВР по вопросам транспорта, Мининфраструктуры, МИД и Госавиаслужбы, а также по мнению части опрошенных экспертов, главная причина откладывания подписания Соглашения заключается в давнем споре между Испанией и Великобританией о принадлежности территории Гибралтара, на которой расположен аэропорт. В то же время остальные эксперты утверждали, что вопрос Гибралтара является «отговоркой Евросоюза», поскольку он мог бы быть решен при наличии политической воли к заключению Соглашения у Европейской Комиссии и отдельных государств-членов ЕС.

Кроме того, опрошенные представители экспертной среды выделили следующие сопутствующие проблемы, препятствующие присоединению Украины к ОАП ЕС.

Внешние проблемы:

— задержка внедрения безвизового режима поездок в ЕС для граждан Украины;

— незаинтересованность европейских авиакомпаний в украинском рынке из-за низкой платежеспособности украинцев и наличия мощного национального авиаперевозчика «МАУ»;

— негативный имидж Украины, который сложился в процессе проведения переговоров относительно Соглашения;

— недоверие ЕАSА к системе сертификации национальных перевозчиков в Украине Госавиаслужбой.

Внутренние проблемы:

  1. Отсутствие процедуры инкорпорирования технических регламентов ЕС, предусмотренных Соглашением,незаинтересованность профильных ведомств в скорейшем инкорпорировании соответствующего законодательства, устаревшая процедура Минюста относительно «согласования» нормативно-правовых актов, необходимых для инкорпорирования в отечественное законодательство.

Результаты экспертного опроса ОО «Европа без барьеров» свидетельствуют о том, что одной из наиболее острых внутренних проблем является отсутствие плана инкорпорирования технических регламентов ЕС, предусмотренных Приложением I Соглашения.

Еще 4.09.2015 г. Президент своим Указом постановил ввести в действие решение СНБО от 20.07.2015 г. «О мерах по защите национальных интересов Украины в области авиации». Согласно решению СНБО Украины КМУ должен безотлагательно утвердить план мероприятий по подготовке к внедрению ОАП Украины с ЕС, предусмотрев, в частности, меры по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС в сфере авиатранспорта. При этом по состоянию на октябрь 2016 г. план мероприятий по подготовке к внедрению ОАП Украины с ЕС все еще не утвержден.

Также в исследовании отмечается, что после парафирования Соглашения в 2014—2016 гг. были приняты всего 7 нормативно-правовых актов в сфере гражданской авиации, тогда как условия Соглашения предусматривают инкорпорирование 64 регламентов и директив ЕС. По мнению экспертов, Госавиаслужба может инкорпорировать эти технические регламенты к подписанию Соглашения. Однако из-за требований Минюста нормативно-правовые акты, директивы и регламенты ЕС приходится долго адаптировать и таким образом существенно изменять, что идет вразрез с целью Соглашения.

  1. Завышенные цены на авиационное топливо, отсутствие современных правил выхода на рынок и сертификации услуг по наземному обслуживанию в аэропортах Украины (по сравнению с нормами ЕС).

В исследовании отмечается, что проблема завышенных цен за наземное обслуживание в аэропортах Украины остается нерешенной из-за отсутствия конкуренции на рынке услуг. Препятствием для развития конкуренции является отсутствие четкого порядка доступа на рынки по наземному обслуживанию в аэропортах Украины, а также отсутствие надлежащего рынка и объемов.

Госавиаслужбой разработан проект Авиационных правил Украины «Доступ на рынок услуг по наземному обслуживанию а аэропортах», однако к проекту имеется ряд замечаний из-за его несоответствия Директиве ЕС 96/67, что задерживает их принятие.

По мнению экспертов, опрошенных ОО «Европа без барьеров», возможности профильных ведомств почти исчерпаны, а тактика закрытых дипломатических переговоров без предоставления публичной огласке и привлечения представителей гражданского общества Украины и стран-членов ЕС недостаточно результативна. Для решения проблемы отсутствия прогресса в подписании ОАП и либерализации рынка авиационных перевозок рассматриваются предложенные опрошенными экспертами 4 альтернативы.

По словам аналитика ЕББ Екатерины Кульчицкой, два подхода предлагают варианты решения, направленные на подписание и осуществление Соглашения. «Первый вариант — это усиление действующего подхода, публичная адвокация с участием гражданского общества, разработка, представление и адвокации новых формулировок конфликтной ст. 2 Соглашения о САП перед Европейской Комиссией, Великобританией и Испанией. Второй путь предполагает вынесение вопроса на самый высокий политический уровень — Президента, Премьер-министра и т.д. с тем, чтобы достичь подписания Соглашения, вырвав его из контекста „проблемы Гибралтара“ и перенеся его в плоскость имплементации Соглашения об ассоциации Украины с ЕС», — отмечает она.

Третий и четвертый пути, наоборот, предусматривают сначала фактическую имплементацию положений Соглашения без немедленного подписания.

«Третья тактика — это направление усилий на подписание двусторонних соглашений об „открытом небе“ со странами-членами ЕС и повышение имиджа Украины как инвестиционно-привлекательной страны. Четвертый вариант — направление деятельности на имплементацию Соглашения об ОАП в части технических регламентов и директив ЕС путем инкорпорирования в национальное законодательство Украины регламентов и директив ЕС, упрощение процедуры согласования нормативно-правовых актов, что позволит принимать регламенты и директивы ЕС без предварительной адаптации, а уже потом — при удобном случае — возобновить переговоры по подписанию», — пояснила аналитик ЕББ.

По результатам проведенного исследования аналитики ОО «Европа без барьеров» подготовили рекомендации, в которых в т.ч. отмечается необходимость привлечения Мининфраструктуры представителей гражданского общества Украины и стран-членов ЕС к разработке адвокационной кампании, направленной на подписание Соглашения в 2017 г.между Украиной и ЕС с привлечением к адвокации Президента Украины,

Справка. Исследование было проведено в рамках инициативы «Открытое небо». В рамках исследования был проведен опрос 18 респондентов, которые представляли политические и экспертные круги Украины и ЕС, кроме того, были получены официальные ответы на вопросы от ряда госинституций.

Инициатива «Открытое небо» реализуется при поддержке инициативы по развитию аналитических центров, которую выполняет Международный фонд «Возрождение» (МВФ) в партнерстве с Фондом развития аналитических центров (TFF) при финансовой поддержке Посольства Швеции в Украине.

Комментируя результаты исследования, В. Довгань, замминистра инфраструктуры по вопросам евроинтеграции, согласился, что профильным ведомствам необходима поддержка общественности, и отметил: «Подписание Соглашения об открытом небе признано основным KPI для нашего министерства... Но без поддержки экспертного и гражданского сообщества мы дальше двигаться не сможем». Также он выразил мнение, что можно создать рабочую группу с участием представителей Мининфраструктуры, Госавиаслужбы, а также с привлечением экспертов проекта Twinning.

Сергей Саенко, замдиректора Департамента ЕС МИД, также высказался в пользу создания рабочей группы, подчеркнув, что рабочая группа должна быть расширена за счет представителей гражданского сектора.

Также он отметил, что дипломатический инструмент еще не исчерпан — всегда есть варианты диалога. В настоящее время переговорный процесс продолжается, и вопрос ОАП является ключевым элементом переговорной позиции наряду с безвизовым режимом.

По мнению Оксаны Рейтер, главы Управления внешних связей Минюста, экс-замминистра инфраструктуры по вопросам европейской интеграции, подписание Соглашения об ОАП очень важно для Украины. «По моему мнению, это не политическая воля европейских учреждений… Еврокомиссия хочет как можно скорее подписать это Соглашение, но она не может влиять на государства-члены ЕС по некоторым вопросам… Эта проблема не связана в настоящее время с Украиной, а связана со всем авиационным законодательством, которое не может приниматься, —какие-то технические регламенты принимаются, какие-то — нет, заблокирован весь процесс создания и функционирования единого авиационного пространства, который касается стран-членов ЕС», — подчеркнула она.

Говоря о необходимости плана имплементации директив ЕС, О. Рейтер подчеркнула: «Мы не будем начинать с нуля потому, что большое количество европейского законодательства у нас уже обработано в рамках Евроконтроля… и уже много чего сделано».

Также есть большое количество европейских регламентов, которые надо имплементировать путем «обложки». «Потому что весь текст технический, его не надо переводить — мы потратим много усилий, но нам это совсем не нужно — только название перевести и принять. Это будет быстро и полезно», — заявила представитель Минюста. В то же время она добавила, что, к сожалению, в Украине отсутствует процедура принятия европейских регламентов «с обложки».

В целом, по мнению О. Рейтер, нужно начинать работу, и она не останется незамеченной европейской стороной. «У нас есть первый и второй переходный этап. Все директивы и все задания для первого переходного этапа мы можем подготовить и прийти к подписанию Соглашения уже с выполненными заданиями первого этапа».

Кроме того, она отметила: «Соглашение об ОАП — это бонус, у нас есть двусторонние соглашения... Те страны, которые готовы, они откроются, и это дело только в переговорах и в нашем желании».

По мнению Андрея Гука, партнера юридической компании «Анте», нет оснований ожидать того, что какие-тоавиаперевозчики будут настолько заинтересованы в украинском рынке, чтобы включать лоббистские ресурсы и давить на авиаадминистрации своих стран. «Мы представляем многих иностранных авиаперевозчиков, и их позиция относительно Украины может быть выражена в фразе, которую сказал министру один из руководителей крупного иностранного перевозчика: „В Украине все плохо — с доступом на рынок, с авиацией, с разными вопросами. Настолько плохо, что мы перестали летать“. Вот это коротко об отношении европейского перевозчика к украинскому рынку».

По словам юриста, вопрос Гибралтара на самом деле не является лишь формальной причиной неподписания Соглашения. «Нет какой-то инициативы ни от Европы, ни от Украины, чтобы вынести это Соглашение на какое-токонкретное подписание», — подчеркнул он.

По мнению А. Гука, проявить инициативу должен в первую очередь Евросоюз. Но, с другой стороны, ему вполне комфортно и с двусторонними соглашениями. «Если посмотреть на скандалы в авиации последних лет в Европе — у нас не было ни одного скандала, если возникала потребность начать куда-то летать, все решалось на уровне двусторонних отношений и странами снимались какие-то ограничения», — отмечает юрист.

Говоря о том, что может быть интересно европейцам в рамках ОАП, А. Гук отметил: «В первую очередь — это вопросы ночных стоянок (в настоящее время, когда какой-либо европейский перевозчик запрашивает у Госавиаслужбы ночную стоянку, с этим возникают огромные проблемы. В то же время в Соглашении написано, что стороны будут иметь право беспрепятственных ночных стоянок. Второй момент — среди актов, которые должны быть имплементированы в рамках ОАП, незаметный и мало обговариваемый акт — доступ к слотам аэропортов». В этой связи он отметил, что в последнее время в некоторых аэропортах Украины, в т.ч. в Ивано-Франковске и Днепре, авиакомпаниям бывает сложно получить слоты (по разным, иногда надуманным, причинам). И хотя последняя ситуация была с турецкой авиакомпанией, а не с европейской, но проблема предоставления слотов имеется.

«Так вот, заинтересована ли Госавиаслужба, чтобы отдать европейским авиакомпаниям ночные стоянки, и заинтересованы ли наши аэропорты отдать слоты по европейским правилам прозрачно и открыто? На словах — да, но по факту — нет», — подчеркнул А. Гук.

Что касается вопроса хэндлинга в аэропорту, то он, по мнению представителя компании «Анте», вообще не является проблемой.

Со своей стороны, Богдан Долинце, координатор по работе с организациями и госорганами ГП «Борисполь», отметил, что в настоящее время аэропорт полностью готов к подписанию и имплементации Соглашения: «Почему готов: мы увеличили скорость работы хэндлинговых компаний на 30%, сократили время ожидания на регистрации, сократили время проверки на авибезопасность. Мы внедрили новые современные сервисы для пассажиров и увеличили производительность труда в аэропорту на 50%».

Также он подчеркнул, что в настоящее время в «Борисполе» работает больше хэндлинговых компаний (5 компаний по обслуживанию пассажиров и 4 по обслуживанию самолетов), чем в крупных аэропортах Европы. Так, например, в аэропорту Парижа работает 2 компании по обслуживанию пассажиров и 2 — по обслуживанию самолетов, во Франкфурте — 2 и 3 компании соответственно.

В настоящее время аэропорт «Борисполь» работает над полной либерализацией рынка авиационного топлива и увеличением количества поставщиков.

Аэропорт ожидает, что с отменой визового режима и подписанием Соглашения будет увеличиваться объем перевозки пассажиров.

С тем, что Соглашение об ОАП не нужно Евросоюзу, категорически не согласился глава комитета стратегического развития и международных отношений Ассоциации «Аэропорты Украины» ГА Евгений Трескунов. Он в т.ч. напомнил, что недавно Ассоциация провела международный конгресс, на котором руководитель ACI Europe в присутствии официальных лиц правительства Украины пообещал со стороны руководства аэропортов Европы содействовать вопросу подписания Соглашения, и эта организация уже подготовила соответствующее коммюнике относительно разблокирования вопроса Гибралтара.

По словам Е. Трескунова, вопрос Гибралтара действительно общеевропейский вопрос, который касается не только авиации. «Этот политический вопрос блокирует практически все решения Евросоюза, которые требуют консенсуса», — подчеркнул он.

Также Е. Трескунов напомнил, что Соглашение имеет определенную специфику, если сравнивать его с соглашениями, подписанными Молдовой и Грузией, у которых нет такой масштабной авиаотрасли, которая имеется в Украине (в т.ч. таких авиапроизводителей). Соглашение требует особого внимания от всех государств-членов ЕС. «Когда Грузия и Молдова подписывали тот документ, который был предложен Евросоюзом, им практически нечего было менять», — отметил он.

По мнению эксперта, в вопросе продвижения ОАП на политическом уровне очень важно подобрать резонанс: «Мы предлагаем объединить тему децентрализации с темой, которая очень популярна на сегодняшний день на всех уровнях в государстве, с темой доступа… к региональным аэропортам. Поскольку, по нашему мнению, региональный аэропорт с международным статусом — это один из ключевых факторов децентрализации региона, привлечения инвестиций и привлечения международных туристов».

Также он отметил, что, по мнению Ассоциации «Аэропорты Украины» ГА, вопрос реализации ОАП — это не только открытие рынка, но и гармонизация отечественного законодательства с целью повышения уровня качества услуг в аэропортах на едином рынке с Европой. «Когда мы говорим, что у нас в аэропортах что-то дорого для европейских авиакомпаний, то здесь обращаю внимание на то, что одна из европейских директив, которая касается именно установления аэропортовых сборов, предусматривает, что эти сборы регулируются государствами-членами ЕС только при условии, что объемы перевозки пассажиров превышают 5 млн в год. В то же время, если мы возьмем Украину, то у нас есть аэропорт „Полтава“, у которого нет международного статуса и который не имеет практически ни регулярных, ни чартерных перевозок. Больше года в этом аэропорту из-за нашей бюрократической процедуры утверждения не могут изменить сборы, назначенные много лет назад. Т.о., мы не сможем конкурировать с европейскими аэропортами, которые имеют возможность гибко регулировать цены, реагируя на конъюнктуру рынка, и привлекать авиакомпании», — подчеркнул Е. Трескунов. По его словам, это важно в вопросе привлечения лоукостов в аэропорт.

Кроме того, по мнению эксперта, тезис, что в Украине нет платежеспособного населения для авиаперелетов, автоматически опровергается темпами роста пассажиропотока в украинских аэропортах в 2016 г. «У нас есть ряд аэропортов, которые в т.г. обновили свою работу после многолетнего простоя, — „Кривой Рог“, „Винница“, „Черновцы“. Если у нас нет платежеспособного населения, то как эти авиакомпании зашли в эти аэропорты и рискнули перевозить пассажиров», — отметил Е. Трескунов.

Говоря о преимуществах Соглашения об «открытом небе» с ЕС, Е. Трескунов также подчеркнул, что подписание данного Соглашения — это и возможность для развития грузоперевозок. И «открытое небо» с США уже сработало: 2 украинские авиакомпании уже вышли на американский рынок, чего они бы не смогли сделать без этого Соглашения...

Что необходимо предпринять

По мнению А. Гука, отсутствие плана имплементации Соглашения об ОАП (и соответственно внедрения технических регламентов ЕС, предусмотренных Соглашением) — не ключевая проблема. Прежде всего, необходим орган, который сконцентрировал бы в себе эти усилия… «Госавиаслужба на себя эту роль брать не хочет потому, что если посмотреть на список актов, которые необходимо имплементировать, то Госавиаслужбе понадобится дополнительный набор штата и еще несколько этажей в Мининфраструктуры. Нужен орган, который бы координировал движение (по ОАП — ред.), и к этому должны подключиться МИД, Минюст, Госавиаслужба».

Сергей Хижняк, эксперт офиса эффективного регулирования BRDO, задался вопросом: а должна ли действительно заниматься внедрением европейского законодательства Госавиаслужба? И чего все же не хватает для инкорпорирования европейских директив — желания или ресурсов?

«Госавиаслужба сегодня — это служба (не министерство). И она занимается узкими профессиональными вопросами. Кто работает в Госавиаслужбе — инспекторы, технари, люди, которые понимают, почему самолеты летают… Но давайте посмотрим ОАП: Директива по наземному обслуживанию — это чисто экономическое регулирование (авиации там нет). Давайте посмотрим лицензирование — чисто финансовые вопросы (там нет ни одного слова по авиации — это исключительно финансовая сфера). В Украине у нас нет органа, который будет внедрять нормы этого Соглашения… И с этого нужно начинать», — заявил он.

В связи с этим О. Рейтер резонно отметила: «Хочу прокомментировать относительно отсутствия кадров в Госавиаслужбе. Госавиаслужба — это первый орган в Украине, который вообще начал привлекать проект Twinning. И ничего не мешает… привлекать европейских экспертов и своих, в т.ч. тех, кто раньше работал… То, что в настоящее время в Госавиаслужбе, как и других органах, уменьшилось количество сотрудников, — не думаю, что это проблема. Проблема — желание. Экономическую часть может взять на себя Минэкономразвития, финансовую — еще кто-то, координировать все это вполне может Мининфрастуктуры потому, что это центральный орган исполнительной власти, который регулирует политику в сфере транспорта. Было бы желание… Twinning в т.г. начал работу по аэропортам в Госавиаслужбе. Если правильно этот Twinning направить, то он отлично справится со своей работой. Просто надо ставить задачи».

С. Хижняк также предостерег, что слепо копировать европейские регламенты ни в коем случае нельзя. «Украина — не Евросоюз. У нас есть свои особенности и свои национальные интересы, и европейские регламенты нужно внедрять с умом. И именно внедрять», — подчеркнул он.

Однако хочется привести мнение еще одного участника круглого стола — Олега Бондаря, управляющего партнера юридического бюро ECOVIS BONDAR&BONDAR, который отметил: «Те четыре вопроса, которые подняты сегодня, только малая часть нерешенных вопросов. Но проблема в том, что регулятор не знает, как отвечать на эти виртуальные вопросы, — у него нет своего мнения. Потому, что у государства отсутствует авиационная стратегия. Мы не знаем, чего мы хотим — развиваем транзитную стратегию или привлекаем лоу-косты..., развиваем Украину как авиаузел или открываем прямые рейсы между региональными аэропортами… А если мы говорим о транзитной стратегии, то что тогда делать, чтобы развивать восточноазиатское направление, среднеазиатское направление, ближневосточное направление? Какая у нас будет транзитная стратегия, если мы будем летать только в Европу? Поэтому, самая главная рекомендация, которая должна быть принята здесь, — разработать авиационную стратегию Украины..., без нее мы не знаем, куда двигаться».

 

 

Please reload

Please reload

Archive
Please reload

Follow Us
  • Facebook Basic Square
  • Twitter Basic Square
  • Google+ Basic Square
2012-2018 "Союз Транспортных Компаний"
Предвидеть Всё!  Быть Готовым ко Всему!
02140 Украина, г.Киев, просп. Бажана, 34
Телефоны:  
+38044 299 90 69

+38067 239 47 44

  • Facebook Social Icon
  • Twitter Social Icon